論文｜產業(yè)園區(qū)PPP探析

清華PPP研究中心為清華公管MPA研究生開設的PPP專業(yè)課——《PPP的理論與實踐》第一學期的課程在清華大學公共管理學院圓滿結課。該班根據清華大學MPA項目培養(yǎng)要求，結合課堂講座和討論等多種方式進行，旨在從治理的視角和國際的視野，為清華MPA研究生系統(tǒng)講授PPP的基本概念、核心理念、風險管理、政策環(huán)境、法制建設和國際經驗等方面的知識，幫助MPA研究生正確思考、認識和理解PPP的核心要義，運用“以人為本”和“可持續(xù)發(fā)展”理念來分析和把握我國PPP發(fā)展現狀，推動中國PPP事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

中心公眾號近期將陸續(xù)刊載MPA課上部分論文，以期對PPP健康可持續(xù)發(fā)展提供參考。

聲明：本文僅為作者個人觀點，不代表本公眾號立場。

產業(yè)園區(qū)PPP探析

作者：鐘華貴

近年來，產業(yè)園區(qū)管理方式向多元共治方向發(fā)展，政府和社會資本合作（PPP）模式在產業(yè)園區(qū)開發(fā)建設和運營中被廣泛采用。據統(tǒng)計，截至2016年7月，各地相繼推出片區(qū)開發(fā)類項目高達552個。財政部第二批PPP示范項目中片區(qū)和園區(qū)相關PPP數量為10個，投資額約為574億元[1]。本文結合多年擔任產業(yè)園區(qū)管委會主任的工作實際，試就產業(yè)園區(qū)PPP作簡要分析并提出優(yōu)化建議。

一、產業(yè)園區(qū)PPP的產生背景及其合理性

在我國，產業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷程不過20多年時間，總體上是在政府主導和推動下進行的，各級政府是產業(yè)園區(qū)發(fā)展的第一推動力。產業(yè)園區(qū)建設中面臨的首要的突出問題是資金問題。農村集體土地征收、農民拆遷安置補償、土地整理、道路管網、能源供給、污染治理等，所需投資額度巨大。為了解決產業(yè)園區(qū)建設所需資金問題，各地政府紛紛設立國有平臺公司，注入一定國有資產，作為產業(yè)園區(qū)的融資主體、開發(fā)建設主體和投資合作平臺。產業(yè)園區(qū)發(fā)展過程中，由于中央地方財政分權體制和中央對地方政府政績考核中唯GDP傾向的雙重作用，出現了產業(yè)園區(qū)間的同質化競爭，而且愈演愈烈[2]。各地政府紛紛突破稅收、土地、財政政策底線進行“招商引資”，導致政府從產業(yè)園區(qū)招商企業(yè)身上不僅不能汲取到應得的財力，反而因越來越重的“招商成本”而背負巨額債務。其中，為產業(yè)園區(qū)而設立的國有平臺公司更是債臺高筑，以致于形成嚴重的潛在金融風險。為遏制這種狀態(tài)發(fā)展，以國發(fā)〔2014〕43號文件下發(fā)為標志，中央政府陸續(xù)出臺措施制止地方政府和國有平臺公司的違法融資行為。因此，產業(yè)園區(qū)開發(fā)初期資金緊缺的問題變得十分突出，為社會資本進入產業(yè)園區(qū)參與PPP項目創(chuàng)造了需求空間。由于中央政府對地方政府的負債管制和對地方國有平臺公司的融資限制，促進了PPP項目的發(fā)展。

2015年6月1日起，國家發(fā)改委、財政部等六部委聯合發(fā)布的部門規(guī)章《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》開始施行，國家從政策層面鼓勵社會資本進入產業(yè)園區(qū)開發(fā)領域。與此同時，由于我國正處于城鎮(zhèn)化的紅利期，各地建設產業(yè)園區(qū)普遍選擇“產域融合”開發(fā)的路子，從城市化中汲取土地升值的紅利，反哺產業(yè)培育的資金缺口。地方政府發(fā)現社會資本進入產業(yè)園區(qū)開發(fā)可以加快土地的升值進程，創(chuàng)造可觀的利潤空間，政府只要讓渡部分利益給社會資本，即可創(chuàng)造產業(yè)園區(qū)、社會資本、地方政府多方獲利的“共贏”局面。正是由于上文分析的融資限制、政策紅利等幾個方面因素的共同作用，產業(yè)園區(qū)PPP呈現蓬勃發(fā)展的勢頭。

產業(yè)園區(qū)PPP有其內在的合理性。產業(yè)園區(qū)發(fā)展中政府的服務既有公共屬性，也具有盈利潛力，社會資本進入可以創(chuàng)造更高的效率，從而讓產業(yè)園區(qū)的服務對象即入駐產業(yè)園區(qū)的企業(yè)在同樣的成本條件下獲得更好的服務。在產業(yè)園區(qū)土地管理、要素聚集階段，社會資本具有融資和精細化管理的雙重優(yōu)勢，既可突破政策瓶頸，又可節(jié)約投資。在面向社會進行招商階段，社會資本方本身就是投資者，更容易發(fā)現和體察到投資人關心的焦點，制定更有針對性的招商措施。尤為重要的是：社會資本方介入產業(yè)園區(qū)招商，其對招商人員的績效考核可以不受公務員體制的束縛。招商是項技術活，有力的激勵措施常常與招商的效果成正比[3]。在園區(qū)進入正常運營階段，物業(yè)管理、要素配套等服務可估值、可交易、可考核，交由社會資本承擔同樣可以產生更優(yōu)的效率。

二、產業(yè)園區(qū)PPP存在主要問題、成因及其影響

首先，產業(yè)園區(qū)PPP項目大多存在地方政府變相違規(guī)舉債問題，政府失信的潛在風險大。

《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號文件）明確要求,“地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金”,“地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金……不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”。實際操作中，由于產業(yè)園區(qū)初期投資額巨大，作為產業(yè)園區(qū)開發(fā)實施主體的縣區(qū)級政府因受經濟規(guī)模、財政實力的限制，在強大的政績壓力之下，在與社會資本的談判中處于不利地位，被迫承諾回購社會資本方的投資本金、保證最低收益率的現象普遍存在。再加上社會資本方要求為其承攬建設工程設置排斥競標條款等，在PPP名義下實施的產業(yè)園區(qū)開發(fā)，其成本甚至比由地方政府舉債開發(fā)更大。地方政府背負巨債進行園區(qū)建設，一旦開發(fā)失敗或不能實現預期效果，政府失信幾成必然，埋下了巨大的風險隱患。

第二，產業(yè)園區(qū)PPP項目的社會資本方以大中型國有企業(yè)為主，引進了建設資本，并未帶來運營效率。

據統(tǒng)計，列入財政部第二批PPP示范的10個產業(yè)園區(qū)項目，平均投資額57.4億元。這些項目投資金額大，項目周期長，建設內容以基礎設施建設為主，涉及的運營環(huán)節(jié)少[4]。另據國家統(tǒng)計數據顯示，每年1—5月，民間固定資產投資同比名義增長3.9％，增速比1—4月回落1.3個百分點，占全國固定資產投資比重下降3.4個百分點?？梢?，PPP的熱運動中，民營資本并未真正熱起來[5]。之所以出現這種情況，一方面是由于我國民營資本實力不足，與國有企業(yè)存在較大差距；另一方面也由于PPP在我國引入時間尚短，地方政府出于對債務失信、項目失敗等經濟追責的忌憚，更偏向于將項目交給國有企業(yè)去實施，形成“公公伙伴關系”更為穩(wěn)妥，這樣即使出現問題也是“肉爛在鍋里頭”，決策者不必承擔“國有資產流失”的責任。這種現象發(fā)展的結果是，地方財力10％范圍內允許實施的PPP項目，絕大多數已被各類大中型國有企業(yè)“瓜分”完畢。國有企業(yè)由其固有的缺乏管理控制的體制障礙而導致的低效率問題也隨之進入到產業(yè)園區(qū)PPP中[6]，并未帶來期望的效率和更優(yōu)的運營管理。

第三，產業(yè)園區(qū)PPP項目實施缺乏土地、金融、稅收等配套政策的有力配合。

地方政府引入社會資本開發(fā)產業(yè)園區(qū)的直接動因除了解決開發(fā)資金短缺以外，還要求社會資本方能夠更高效地為入園企業(yè)提供公共產品。要同時達到這兩個方面的要求對社會資本而言是有一定難度的，要跨越這個難度，需要地方政府提供長期穩(wěn)定的經濟利益讓渡、稅收增量分成、項目建設利潤彌補外等方式。按照現行法律規(guī)定，土地出讓收入有十分嚴格的支出范圍，這個范圍不包含用于支付社會資本的投資回報；稅收屬于公共財政收入，財預〔2017〕87號文件明確要求不能把道路等公益設施納入政府購買服務的范圍。由于在法律法規(guī)上存在障礙，地方政府實施產業(yè)園區(qū)PPP項目時，常常采取簽訂“陰陽合同”即兩套合同的辦法，以“投資補充協議”的方式增加政府的義務條款。這種內部性私下里訂立的協議，一旦進入訴訟程序，可能因為根本性違法而毫無效力保障，為今后的訴訟之爭埋下隱患。

三、積極穩(wěn)妥推進產業(yè)園區(qū)PPP的建議

首先，嚴格界定實施范圍，避免形成明股實債的假PPP。

“風險分擔、利益分享”是PPP的核心理念，向社會資本方保證資本金和合理投資收益的固定回報方式實質上是“明股實債”，既不符合政策規(guī)定，也同PPP理念背道而馳。沒有風險作為壓力，社會資本就沒有改善經營、提高效率的動力。地方政府的利益讓渡如果不能換來更優(yōu)質的公共產品供給，那就是凈損失，無異于利益輸送。為避免產業(yè)園區(qū)PPP跌入“明股實債”的誤區(qū)，產業(yè)園區(qū)管理機構首先要端正政績觀，不以簡單追求數量型增長作為園區(qū)的目標；同時，必須明確界定范圍，不能把本應向社會公開投標的建設工程包裝成PPP項目推向社會。

第二，鼓勵在產業(yè)園區(qū)設立社會資本主導的“園中園”。

近年來，一批專業(yè)化、品牌化的產業(yè)地產項目在各地產業(yè)園區(qū)迅速崛起，代表企業(yè)包括：華夏幸?；鶚I(yè)、聯東U谷、天安數碼城等。這些企業(yè)通過上市、基金注資等方式獲得融資，加速在全國主要經濟圈布局。從盈利模式看，這些產業(yè)地產的盈利主要包括五種類型：土地增值、物業(yè)經營、政府獎勵補貼、產業(yè)服務、資產增值。從實際效果看，社會資本“替代”地方政府建設產業(yè)園大都實現了“多贏”局面。政府得產業(yè)、得稅收、得發(fā)展，社會資本獲得長期穩(wěn)定的收益，當地勞動力得就業(yè)機會，而入駐企業(yè)則獲得產業(yè)鏈融合發(fā)展的成長環(huán)境。值得注意的是，這種“園中園”模式盡管也面臨參與稅收和土地增值收益分享尚缺政策支持的問題，但它完全契合PPP等“政企合作提供公共產品”的基本要求和“融資便捷、效率更優(yōu)、風險分擔、利益分享、物有所值、力所能及、合理回報、長期穩(wěn)定”核心要義，應該鼓勵產業(yè)園區(qū)中開展這種PPP嘗試。

第三，著力消解前期PPP項目中存在的“不完全契約”問題。

正由于國家有“地方政府財力10%”作為實施PPP項目年度政府補貼額度的限制，地方政府部門爭相上項目，社會資本爭相搶項目，導致前兩年簽約的一批PPP項目具有明顯的“不完備性”，甚至財政部推出的一批示范項目在實施過程中也出現嚴重的問題，特別是盲目強調投資回報、忽視第三方參與人利益的問題比較多。產業(yè)園區(qū)PPP項目大多與園區(qū)基礎設施開發(fā)建設有關，而基礎設施建設又需要以征收農村集體土地、對農民進行合理的拆遷安置補償為前提。前期簽訂的不少PPP協議項目實施范圍并沒有完成征地補償，還存在很多的不確定性，需要及時加以明確，否則難免出現“逆市場化”、“逆公益化”的問題，使政府和社會資本合作異化為“公私合謀”關系，走向引入PPP模式初衷的反面。因此，應著力消解前期PPP項目中存在的“不完全契約”問題，完善園區(qū)類PPP項目的監(jiān)管體系，提高相關準入門檻；在前期準備過程中應有針對性地做好計劃，在項目執(zhí)行過程中，監(jiān)督政府和社會資本充分履約。

參考文獻

[1]同濟大學發(fā)展研究院,2016中國產業(yè)園區(qū)持續(xù)發(fā)展藍皮書. [Z].同濟大學出版社.P22-23

[2]黃建英著.中馬欽州產業(yè)園區(qū)核心競爭力研究. [M]廣西人民出版社.2015年9月第1版.P29

[3]同濟大學發(fā)展研究院.2016年中國產業(yè)園區(qū)持續(xù)發(fā)展藍皮書.同濟大學出版社.P023

[4]同濟大學發(fā)展研究院.2016年中國產業(yè)園區(qū)持續(xù)發(fā)展藍皮書. [Z].同濟大學出版社.P024—026

[5]清華大學政府和社會資本合作研究中心.PPP決策參考匯編. [Z].2017年10月版.P27—P32

[6]路風.中國社會科學（京）.[J]2000年05期.P4—27

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